– Большинство мероприятий дорожной карты «Совершенствование таможенного администрирования», запущенной в 2012 году, так и не реализовано. В чем причины пробуксовки?
– Суть проблемы состоит в том, что реализация дорожной карты, на мой взгляд, должна обязательно идти параллельно с развитием самой таможенной службы как института. Здесь я хотел бы выделить два аспекта. Первый – нельзя просто записать какие-то пожелания бизнеса, даже самые правильные, без понимания того, способна ли таможенная служба в ее сегодняшнем состоянии их выполнить. Второй чрезвычайно важный аспект – в рамках реализации концепции «две службы на границе» на таможню было возложено значительное количество дополнительных функций и соответственно «выгружен» целый ряд связанных с ними проблем. Следует учитывать и громадную территорию, на которой работают таможенники, – у нас самая длинная граница, огромное количество пунктов пропуска – автомобильных, железнодорожных, воздушных, морских, это гигантский объем. Одновременно службу сокращают на 20%. Таможенная служба за последние годы сделала безусловный рывок, в том числе в области информационных технологий, но она не может в один момент, что называется «по щелчку», выполнить все, чего требует (и справедливо требует) бизнес. Это принципиально важно для понимания того, почему некоторые аспекты дорожной карты буксуют.
– А в чем заключается развитие таможенной службы как института?
– Прежде всего необходимо определить роль и место таможни в системе государственных институтов власти. О чем идет речь? Считается, что таможня выполняет две основные функции – фискальную и правоохранительную. В принципе это правильно, но если взглянуть глубже, то станет очевидно, что самой главной задачей таможенной службы является обеспечение единообразного применения таможенного законодательства на всей таможенной территории. Это ключевой вопрос, о котором сегодня тоже почти никто не говорит. Наше законодательство – и национальное и наднациональное – нестабильно, находится в стадии непрерывного совершенствования, уточнения и т.д. И это процесс будет продолжаться, с учетом создания с 1 января 2015 года Евразийского экономического союза. В таких условиях таможенникам очень трудно правильно понимать и применять законодательство. Но единообразное применение законодательства – самый серьезный показатель, по которому оценивается и инвестиционный климат, и эффективность таможни, и эффективность самого бизнеса. Если удастся этого добиться, конкурентоспособность российской таможенной службы резко повысится. И в этом вопросе бизнес и таможня находятся в одной лодке, мы должны быть кровно заинтересованы в том, чтобы наша таможня стала более конкурентоспособной по сравнению с другими, – в этом суть философии таможенного дела и улучшения таможенного администрирования. Далее. Все таможни мира выполняют одни и те же функции: пополнение казны, защита рынка, содействие торговле, статистика внешней торговли и т.п. Но начальник таможенной службы должен получить от руководителей государства точный ориентир: что является приоритетом сегодня с учетом социально-экономического развития страны? Если, скажем, в качестве главной ставится задача пополнения доходной части бюджета, руководитель таможенной службы так организует все ресурсы, чтобы механизм сбора платежей отточить до совершенства, не забывая при этом и другие задачи.
– Это как раз наш случай, хотя власть словно боится признать, что главная задача таможни – собрать побольше денег в бюджет. Минфин даже ежегодный план по сбору таможенных платежей стыдливо называет индикативными показателями...
– Этого не надо боятся, но надо исходить из того, что у таможни не может быть плана, а действительно могут быть только индикативные показатели. Они высчитываются таким образом: прогнозируемый объем товарооборота умножается на средневзвешенную ставку импортной пошлины. Но это не план, потому что как быть с форс-мажорами и другими непредвиденными ситуациями, которые каждый день возникают? Это что ж выходит, если я не собрал запланированную сумму таможенных платежей, меня к «стенке»?
– К «стенке» не поставят, но с должности снимут.
– Так в этом-то и дело – нельзя снимать таможенника за недобор платежей, иначе мы его обрекаем на то, что он скорее пойдет на закрытие предприятия, нежели на невыполнение плана. Вот где «собака зарыта». Но в этом не таможенник виноват – виновата логика сегодняшнего подхода к таможенному делу. Нельзя к таможне относиться как к молоту для ковки доходов. При правильном подходе после постановки приоритетной задачи правительство должно выяснить у начальника таможенной службы, в состоянии ли служба ее выполнить, а он должен честно ответить, при каких условиях он сможет выполнить эту задачу и что ему для этого нужно. При этом необходимо активнее брать на вооружение инструменты Всемирной таможенной организации (WCO), которые используют все таможенные службы мира.
– Какие например?
– Группой высшего уровня мирового бизнеса Всемирной таможенной организации, членом которой я являюсь (Л. Лозбенко работал в WCO в 1991-2001 гг., в том числе в 1996-2001 гг. заместителем генерального секретаря. – прим. ред.), создана «Ориентировочная программа для высших политических руководителей». Я был одним из разработчиков этой программы, которая разъясняет высшим должностным лицам государств роль и место таможни в системе государственных институтов власти, что она в принципе может делать и какие конвенции и рекомендации для этого она должна внедрить в национальное или региональное законодательство. Эта программа в прошлом году была принята всеми 179 государствами – членами WCO, то есть она является официальным инструментом WCO и уже начала работать.
– Как это выглядит на практике?
– Это зонтичная программа – в нее сведены все конвенции и рекомендации WCO, которые разбиты по блокам в соответствии с задачами, стоящими перед правительством страны (например, задача – пополнение казны, задача – борьба с контрабандой, задача – экономическая конкурентоспособность и т.д.). После определения приоритетной задачи руководитель таможенной службы выбирает из блоков соответствующий пакет (например, Revenue Package – Пакет таможенных сборов) и реализует указанные в нем мероприятия. Это международный формат, который одинаково читают все наши торговые партнеры. Если они увидят в нашем законодательстве идентичные вещи, они скажут: однозначно с вами можно иметь дело.
– В каким соотношении с конвенциями WCO находятся документы Всемирной торговой организации, в том числе недавно одобренное Соглашение ВТО о содействии торговле?
– Это тоже принципиально важный вопрос. Соглашение ВТО о содействии торговле (Trade Facilitation Agreement) одобрено, и сразу возник ряд вопросов, в том числе у российских политиков. Ранее при разработке законодательства мы равнялись на Киотскую конвенцию, а теперь у многих возникло искушение: зачем использовать Киотскую конвенцию, носящую рекомендательный характер, когда будет Соглашение о содействии торговле, которое носит обязательный характер, как все конвенции в рамках Всемирной торговой организации (WTO). Это неверный подход: все делающееся в рамках WTO – это «что», это суть, а в рамках WCO –это «как» и «кто», то есть инструментарий, и лишь в сочетании того и другого можно реализовать меры, заложенные в Trade Facilitation Agreement. При этом роль таможни не только не уменьшается, но наоборот возрастает. Сейчас генеральный секретарь WCO ведет переговоры с руководством WTO, и в ближайшее время, видимо, появятся более четкие ориентиры, как соотносить эти документы.
– Бизнес требует конкретных дел. Как могут помочь международные инструменты, например, улучшить ситуацию в морских портах?
– Бизнес требует улучшения ситуации в морских портах. А кто мешает бизнесу это сделать? Ведь в собственности государства сегодня осталось лишь причальная стенка. Таможня мешает? Но таможня там не самая главная. Традиционно считается, что страна, имеющая выход к морям, – это богатая страна, поскольку перевозка по морю намного дешевле, чем любым другим видом транспорта. И сегодня в конкурентной борьбе выигрывает тот, кто смог четко выстроить внутрипортовую логистику и информационные потоки. Вопрос в наличии координационного центра, который сводил бы воедино интересы всех участников процесса, работающих на территории порта и на подъездных путях. Здесь нет ничего нового. Существует много программ, в том числе в рамках International Maritime Organization (Международной морской организации), которая занимается как раз вопросами морских портов. Надо взять наиболее интересные из этих программ и наложить на нашу реальность. Как это делается? Ставится целевая задачи – увеличение пропускной способности, после чего проводится своп-анализ сильных и слабых сторон в портовом пространстве, затем выстраивается сетевой график – что нужно изменить, в том числе в законодательном плане. Нужно уметь сложные вещи составлять из простых кубиков. Но в России основная проблема в том, что каждое ведомство «варится в собственном соку», спасает страну по своему сценарию. Давайте мы эти сценарии объединим, в качестве фокусной точки поставив порт.
– А что рекомендует международная практика в отношении автомобильных перевозок, как избавиться от очередях на пограничных пунктах пропуска?
– Логистика – это кровеносная система, каждая компания, стараясь снизить логистические издержки, ищет наиболее короткий и легкий путь, и получается, что все выбирают один и тот же пункт пропуска. Значит, нужна бóльшая информационная работа вплоть до того, что за 300-400 км до пунктов пропуска должны стоять табло, где в режиме он-лайн указывается, где какая загрузка. Привожу пример. Центр Москвы с аэропортом Шереметьево или Домодедово связывает одна дорога, поэтому, если что-то случилось, пассажиры и грузы застревают. Когда я был в Шанхае, то специально поинтересовался, как в мегаполисе с 27 млн жителей, гигантским аэропортом удается избегать пробок. Они меня провези и показали: в направлении аэропорта вы едете как бы по кольцевой дороге, на которой расположены большие транспаренты, где высвечивается загрузка дорог, ведущих непосредственно к аэропорту. Скажем, ближайший съезд отмечен розовым цветом – значит, кое-какие машины на этой дороге есть, следующий съезд красного цвета – значит, загрузка большая, нет смысла сюда сворачивать, а следует выбрать путь, отмеченный зеленым. И таких пунктов съезда семь. Аналогичная схема должна быть и на пограничных пунктах пропуска.
– Вообще-то в нашем случае логистический маршрут часто обусловлен стремлением бизнеса избежать общения с российской таможней. Как изменить менталитет наших таможенников?
– Действительно, воспитание таможенников – серьезный вопрос. Таможня – это единственное «горизонтальное» ведомство, которое своей деятельностью «пересекает» деятельность всех министерства, ведомств, участников ВЭД, физических лиц. Представляете, какого уровня понимания люди должны работать в таможенной системе и как сложно подготовить таможенника? Но менталитет надо менять не только таможенникам. Бизнес, как та рыбка, которая ищет где глубже, он во главу угла ставит прибыль. И бизнес не весь добропорядочен, прямо скажем. Поэтому требуется серьезная работа по воспитанию и таможенников, и бизнеса.
– Каковы, на Ваш взгляд, на данном этапе основные проблемы взаимодействия бизнеса и таможни?
– Если сгруппировать все проблемы, которые здесь имеются, то все сводится к одному – какую информацию бизнес должен давать таможне? Таможне для выполнения каждой из ее функций требуется относительно небольшое количество согласованных параметров. Тогда, может быть, не нужен контроль каждой сделки и каждой фуры? Правда, ФТС сейчас возвращается к системе категорирования, и это хорошо. Ну а если пойти дальше? Пусть таможня скажет бизнесу, какие сведения ей нужны для выполнения своих функций. Есть примеры за рубежом. Крупная корпорация (не буду называть страну), работающая со 160 государствами, чтобы облегчить взаимодействие с таможней и не представлять бесконечно подтверждающие документы, открыла для нее все свои информационные сети. Таможенники сами заходили на порталы и брали необходимую им информацию. Однако через 4 месяца от этого отказались, сказав: у вас такие обороты, что нужно отдельную таможню держать только для вас. Тогда компания предложила представлять таможне постфактум агрегированные данные (бухгалтерские и т.д.), и дело пошло. Вот принципиальный вопрос, который мы должны решать сейчас. У нас не так уж много фирм-однодневок, и если таможенная служба организует работу с добропорядочными участниками ВЭД подобным образом, то она сможет сконцентрировать людские ресурсы на «танкоопасных направлениях», применяя систему управления рисками (СУР). При этом таможня вправе в любой момент остановить даже у добропорядочной компании любую партию и досмотреть, как это делают, например, американцы.
– А как быть участникам ВЭД формата МСБ (малый и средний бизнес)? Для таможенников они априори объекты СУР.
– Доля МСБ в системе внешнеэкономических связей крохотная, доля в ВВП – 17-20%. Как же решить задачу, поставленную президентом, – к 2020 г. МСБ должен обеспечивать 50% ВВП? Представители крупных корпораций в Брюсселе мне называют конкретных людей в Брянске, Томске, на Дальнем Востоке, которые делают неимоверные вещи и которых они готовы финансировать. Например, у меня недавно был изобретатель из Екатеринбурга, который сделал волновой генератор, во многих странах ему готовы дать миллионы, но он говорит: как свяжешься с таможней... Как из этой ситуации выходить? Министерства и ведомства, в том числе ФТС, в помощь малым и средним предприятиям в рамках ФЦП «Развитие внешнеэкономической деятельности» создают различные информационные каналы, сайты. Но сейчас работа организована таким образом, что предприятия МСБ фактически являются связующим звеном между этими ведомствами, что для них непосильно. Поэтому «Опора России» решила создать информационно-операционный портал, то есть дать в руки МСБ инструментарий, который позволил бы им все эти ведомства из доноров превратить в свой вспомогательный инструмент, чтобы заказчиком и бенефициаром было предприятие МСБ, а министерства и ведомства выполняли, как и положено, роль по содействию его деятельности, а не наоборот.
– И последний вопрос: как Вы оцениваете в целом диалог бизнеса и таможни сегодня?
– Сейчас мы проходим саму острую, самую важную фазу взаимодействия бизнеса и таможни. С принятием дорожной карты диалог между бизнес-сообществом и таможенной службой значительно интенсифицировался. Но что меня волнует, сегодня появилось слишком много площадок, на которых обсуждается таможенная проблематика, и слишком много людей начали обсуждать эти вопросы, имея весьма смутное представление о таможенном деле и о происходящих в таможенной сфере глубинных процессах. А понимание этого необходимо, потому что в любом деле есть «золотое звено», ухватившись за которое можно вытащить всю цепь.
Ольга Заикина
Специально для Tks.ru